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07/08/2014 11:55 CEST | Aktualisiert 07/10/2014 07:12 CEST

2000m² Weltacker: Gemeinsame Agrarpolitik der EU (Teil 4)

Mehr als Klima und Wetter, mehr als Bankkonditionen und Lebensmittelnachfrage, prägt die Gemeinsame Agrarpolitik der EU (GAP) die Struktur des Agrarmarkts. Viele lesen nicht weiter, wenn ihnen bei der Zeitungslektüre ein Beitrag zur GAP unterkommt: zu komplex.

Teilt man die Ackerfläche dieser Welt durch die Zahl ihrer Bewohner ergibt das etwa 2000m². Obwohl darauf tonnenweise Gemüse, Kartoffeln oder Getreide wachsen, kommen wir Europäer mit diesem Platz nicht aus: Wir verbrauchen, verschwenden und vernichten zu viel.

So lautet eines der Kernaussagen der Initiative 2000m². Als praktische Übung und visuelle Hilfestellung werden auf einer 2000m² großen Fläche an der Havel (gegenüber vom Grunewald) die Bepflanzung von 1,4 Milliarden Hektar globaler Ackerfläche nachempfunden. Das 2000m² Projekt ging aus einer breit angelegten zivilgesellschaftlichen Informationskampagne über die europäische Agrarreform hervor. Die Initiative sucht nach Antworten auf Fragen danach, wie heute weltweit Landwirtschaft organisiert wird, wie sich das Regelwerk der EU auf die Landwirtschaft auswirkt, mit welcher gesellschaftlichen Legitimation die Politik Hunderte Milliarden Euro an die Landwirtschaft ausschüttet.

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Gemeinsame Agrarpolitik (GAP)

Das Agrarbudget ist der mit Abstand größte Posten im EU-Haushalt, wobei die GAP die einzige vollständige gemeinschaftliche Förderpolitik darstellt, was den hohen Anteil des Agrarbereichs am EU-Haushalt erklärt. Der Europäischen Rat der Staats- und Regierungschefs und das Europäische Parlament legen den mehrjährigen Finanzrahmen fest.

Mehr als Klima und Wetter, mehr als Bankkonditionen und Lebensmittelnachfrage, prägt die Gemeinsame Agrarpolitik der EU (GAP) die Struktur des europäischen Agrarmarkts. Viele lesen nicht weiter, wenn ihnen bei der Zeitungslektüre ein Beitrag zur GAP unterkommt: zu komplex, zu technisch, zu rechtlich, zu bürokratisch, zu abgehoben, zu weit entfernt vom Alltag. Dabei gestaltet die GAP maßgeblich das Zusammenspiel von Landwirtschaft, Ernährung, Politik, Gesellschaft und Wissenschaft. Die GAP wirkt sich unmittelbar auf hunderte Millionen Konsumenten und Millionen Landwirte im EU-Binnen- und Außenmarkt aus. Die Artenvielfalt Europas hängt maßgeblich von der Land- und Forstwirtschaft ab. Die GAP ist das politische Instrument, das sich am stärksten auf die biologische Vielfalt auswirkt. Jeder Schulunterricht über die politischen Implikationen von Nachhaltigkeit und biologischer Vielfalt, der sich nicht zentral mit der GAP auseinandersetzt, wäre ineffektiv. Frankreich und Deutschland gelten als die politischen Hauptakteure des europäischen Agrarmarktes, die bei allen bisherigen GAP-Verhandlungen den Takt vorgaben.

Die GAP sowie die deutsche und europäische Energiepolitik haben einen signifikanten Einfluss auf das Verhältnis zwischen Nahrungsmittel-, Futtermittel- und Energiepflanzenproduktion auf dem Acker. Sie gestalten das Bild der Kulturlandschaft und wie wir die Feldflur visuell wahrnehmen. Alle sieben Jahre wird die GAP reformiert. Die neue Periode hat gerade begonnen und läuft bis 2020. Die GAP adressiert im Wesentlichen zwei Bereiche: Die Unterstützung der Landwirte durch Direktzahlungen (1. Säule) und die Förderung der ländlichen Räume (2. Säule).

Billig, um jeden Preis?

Um die GAP zu verstehen, muss man wissen, dass sich die EU nicht der Welternährung, sondern der Versorgungsinteressen der Europäer verpflichtet fühlt. Lange Zeit war die GAP in großen Zügen planwirtschaftlich organisiert. Nach wie vor untergräbt sie marktwirtschaftliche Grundsätze, weswegen die GAP zu den umstrittensten Tätigkeitsfeldern der EU gehört. Der gemeinsame Agrarmarkt liefert bis heute europäischen Landwirten Schutz vor der ausländischen Konkurrenz, denn sie genießen kraft der Beihilfen Exportvorteile und haben faktisch Vorrang bei der Nahrungsmittelversorgung der Bevölkerung der Europäischen Union. Die Beihilfen führen zur künstlichen Verbilligung von Lebensmitteln, obwohl EU-Privathaushalte ohnehin signifikant weniger für Lebensmittel ausgeben als Privathaushalte in Entwicklungs- und Schwellenländern. Es gibt einen psychologischen Trend, wonach die Wertschätzung für ein Produkt oder für eine Leistung mit abnehmenden Preisen fällt. Zugespitzt könnte man sagen, die EU zahlt Milliarden, um im Ergebnis weniger Wertschätzung für die mühselige Arbeit der landwirtschaftlichen Produktion und daraus hervorgehender Lebensmittel zu erzeugen, auch wenn sie vordergründig den Agrarmarkt und Agrarbetriebe stützen will.

Size matters

Die europäische Landwirtschaft wird im Zeitraum 2014 bis 2020 mit knapp 440 Milliarden Euro gefördert. Davon fließt der Löwenanteil mit über EUR 300 Milliarden in die 1. Säule. Ca. 100 Milliarden Euro fließen in die 2. Säule. Für zweckgebundene Programme werden weitere Mittel zur Verfügung gestellt. Die 1. Säule umfasst flächenabhängigeDirektzahlungen und Marktmaßnahmen, die eine Grundsicherung für die Jahreseinkommen der EU-Landwirte und eine Unterstützung im Falle spezifischer Marktstörungen bieten. Dabei sind bestimmte Standards einer ordnungsgemäßen landwirtschaftlichen Praxis (sog. Cross Compliance) einzuhalten. Die 2. Säule erstreckt sich auf die ländliche Entwicklung, wobei die Mitgliedsstaaten in einem gemeinsamen Rahmen mehrjährige Programme ausarbeiten und kofinanzieren.

In Deutschland gingen zuletzt ein Drittel der Direktzahlungen an knapp 2 Prozent der Betriebe, 80 Prozent an 20 Prozent der Betriebe. Direktzahlungen von über EUR 500.000 gingen 2012 an knapp 10 Prozent der Betriebe. Große Betriebe können aufgrund von Skaleneffekten, wonach der Anteil der fixen Kosten je produzierter Einheit mit zunehmender Betriebsgröße abnimmt, profitabler arbeiten. Insoweit wird Größe belohnt. Das heißt, einerseits laufen wir Gefahr, der landwirtschaftlichen Produktion wenig Wert beizumessen, zugleich lassen wir den großen Betrieben mehr Unterstützung zukommen.

Deckelung der Beitragshöhe

Reformkräfte der aktuellen GAP hatten vergeblich versucht, die Beihilfen der Höhe nach zu deckeln, und zwar in Höhe von EUR 300.000. In Deutschland ging der konservative Bauernverband, Hand in Hand mit der Partei DIE LINKE, für die ostdeutsche Landwirtschaft, wo die großen Betriebe sitzen, auf die Barrikaden. Die Bundesregierung machte sich die Ablehnung einer Kappung von Basisprämien über EUR 300.000 zu eigen und verhinderte im Rahmen der Brüsseler Verhandlungen eine Kappung der Direktzahlungen für große Betriebe. Stattdessen hat sie sich, auf Deutschland bezogen, für einen Zuschlag für die ersten 30 Hektar und einen etwas geringeren Zuschlag für die nächsten 16 Hektar eingelassen, womit kleinere Betriebe etwas gestärkt werden und sich zugleich Umverteilungseffekte der größenabhängigen Direktzahlungen zwischen den deutschen Bundesländern ergeben. Kritiker aus den Reihen der bäuerlichen Landwirtschaft fordern nach wie vor eine deutlich degressivere Ausgestaltung der Direktzahlungen, mehr Verteilungsgerechtigkeit zwischen den Mitgliedsstaaten, Regionen und Landwirten sowie mehr Erhalt und Schaffung von landwirtschaftlichen Arbeitsplätzen.

Rückschau

In den 1950er Jahren beschleunigte sich die technische Entwicklung der Landwirtschaft. Die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft (EWG) beflügelte diesen Aufschwung, indem sie günstige Rahmenbedingungen zur innergemeinschaftlichen Versorgung der Bevölkerung mit dringend benötigten Nahrungsmitteln schuf. Ertragsstarke Pflanzensorten, Mineraldünger und chemischer Pflanzenschutz, die in den 1960er und 1970er Jahren Einzug in die globale Landwirtschaft fanden, traten eine Produktionslawine los.

Die Intensivierung des Anbaus hatte zugleich in einem ungeahnten Ausmaß Bodendegradierungen, chemische Verunreinigungen, stärkere Beanspruchung von Grundwasserleitern, Einschränkung der Artenvielfalt und Verbreitung von Pflanzenkrankheiten zur Folge. Eine äußerst komplexe Agrar-Preisstützungspolitik begleitete diese Entwicklungen in Europa. In den 1980er Jahren entstanden die sprichwörtlichen Milchseen und Butterberge. Die europäische Gemeinschaft kaufte gigantische Mengen von Agrarprodukten zu Garantiepreisen. Die freien Kräfte des Marktes wurden außer Kraft gesetzt. Die Maßnahmen knüpften primär am angebauten Produkt an. Ende der 1980er Jahre förderte die GAP Flächenstilllegungen, um die Überproduktion zu drosseln. Vor fünf Jahren wurden die Flächenstilllegung wieder abgeschafft. Seit der Finanz- und Bankenkrise in 2008 erleben wir Lebensmittelknappheitskrisen in vielen Regionen der Welt. Kritiker der GAP räumen dem Regelwerk der EU eine wesentliche Mitverantwortung dafür ein.

Greening

Das erklärte Ziel der heutigen EU-Agrarpolitik ist es, Erzeuger von Nahrungsmitteln in die Lage zu versetzen, sichere und hochwertige Nahrungsmittel in ausreichenden Mengen für die europäischen Verbraucher zu produzieren, eine diversifizierte wirtschaftliche Entwicklung in ländlichen Gebieten zu ermöglichen und die Einhaltung bestimmter Standards in den Bereichen Tier- und Umweltschutz zu gewährleisten. Dazu wurde ein Prämiensystem entwickelt, bei dem die Basis für die Zahlung von Beihilfen nach wie vor an die Größe der Fläche anknüpft.

Landwirtschaft soll ökologisch nachhaltiger werden. Der Landwirt soll sich künftig 30 Prozent der Direktzahlungen mit konkreten Umweltleistungen verdienen. Diese umfassen den Erhalt von Dauergrünlandflächen (wie Wiesen und Weiden), eine verstärkte Anbaudiversifizierung (größere Vielfalt bei der Auswahl der angebauten Feldfrüchte) sowie die Bereitstellung so genannter "ökologischer Vorrangflächen" auf Ackerland. Jeder Landwirt soll eine Mindestanzahl an Feldfrüchten anbauen und einige Prozent der Betriebsfläche für Naturschutzmaßnahmen (Bsp.: Hecken und Blühflächen) bereitstellen.

Ökologen weisen darauf hin, dass das deutsche Direktzahlungen-Durchführungsgesetz von Ausnahmen und Verwässerungstatbeständen durchlöchert ist, weswegen sie die Umsetzung als Greenwashing bezeichnen.

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Einige Länder, darunter Deutschland und Frankreich, hatten zunächst im Rahmen der GAP-Verhandlungen befürchtet, dass das Greening große finanzielle und bürokratische Belastungen mit sich brächte. Großbritannien wiederum befürchtete, dass die Vorschläge keinen relevanten Einfluss auf die ökologische Nachhaltigkeit haben, im schlimmsten Fall sogar Nachhaltigkeitsziele unterminieren würden.