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Vom Staatsbürger zum Unionsbürger

Veröffentlicht: Aktualisiert:
EUROPA
dpa
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Alle Europäer sind vor dem Gesetz gleich! Wer solches vor 70 Jahren prognostiziert hätte, wäre durchaus Gefahr gelaufen, eingewiesen zu werden. Tempora mutantur - Zeiten ändern sich!
Das Prinzip der Gleichheit und Gleichberechtigung aller Bürger zählt zu den Verfassungsprinzipien der EU.

Dieser Gleichheitsgrundsatz gilt nicht nur für die Bürger, er gilt gleichermaßen für die Mitgliedstaaten. Insoweit ist die in Deutschland immer wieder aufflammende Debatte um ein Mehr an Einfluss in Brüssel aufgrund der vermeintlichen „Nettozahler-Rolle" schlichtweg absurd.

Diese Gleichheit begründet die Einheit der Völker Europas und verbindet ihre Angehörigen zu einer Union der Bürger. Friede, Einheit und Gleichheit vermitteln Freiheit. Für diese Einheit und Freiheit ist die Unionsbürgerschaft zum Synonym geworden.

Ihre Bedeutung für die Europäische Union und deren Selbstverständnis als „eine neue Stufe bei der Verwirklichung einer immer engeren Union der Völker Europas" kommt im besonderen Maße in der Präambel der Charta der Grundrechte der Europäischen Union zum Ausdruck:

Die Völker Europas sind entschlossen, auf der Grundlage gemeinsamer Werte eine friedvolle Zukunft zu teilen, indem sie sich zu einer immer engeren Union verbinden. In dem Bewusstsein ihres geistigen, religiösen und sittlichen Erbes gründet sich die Union auf die unteilbaren und universellen Werte der Würde des Menschen, der Freiheit, der Gleichheit und der Solidarität. Sie beruht auf den Grundsätzen der Demokratie und der Rechtsstaatlichkeit. Sie stellt die Person in den Mittelpunkt ihres Handelns, indem sie die Unionsbürgerschaft und einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts begründet.

Mit ihr wird die Europäische Union zu einem neuen historischen Ordnungsmodell menschlichen Zusammenlebens und politischer Einheit im Sinne der Idee Europa.

Unionsbürger ist laut „Verfassung" der EU, wer die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaates besitzt. Folglich sind wir Unionsbürger aus Frankreich, aus Spanien, aus Polen, aus Deutschland, Portugal, Dänemark, Irland, Malta, Griechenland, Italien, Großbritannien, Schweden, Lettland, Litauen, Estland, Finnland, Kroatien, Belgien, Luxemburg, den Niederlanden, Zypern, Ungarn, Tschechien, der Slowakei, Slowenien, Bulgarien, Rumänien, aus Österreich oder aus Kroatien.

Die Unionsbürgerschaft tritt zur nationalen Staatsbürgerschaft hinzu, ersetzt sie aber nicht, heißt es dort weiter.

Mithin, wir sind nicht nur Unionsbürger aus ..., wir sind zugleich Unionsbürger und Staatsbürger. Indem die Unionsbürgerschaft zur Staatsbürgerschaft „hinzutritt", sie also ergänzt, verschafft sie dem Einzelnen Privilegien und Rechte, die über das hinausgehen, was seinen Status als Staatsbürger ausmacht. Dieser Mehrwert lässt sich am besten anhand der Staatsbürgerschaft und der damit verbundenen Rechte ausmachen.

In seinem 1959 in der Cambridge University Press erschienenen Aufsatz „Citizenship and social class" hat der britische Philosoph Thomas H. Marschall drei Entwicklungsstufen des Staatsbürgerstatus aufgezeichnet:

Im 18. Jahrhundert begründete der Staatsbürgerstatus bürgerliche, im 19. Jahrhundert politische und im 20. Jahrhundert soziale Rechte.

Die Bürgerrechte schlossen das Recht auf Privateigentum und damit zusammenhängender Rechte ein, ebenso das Recht auf Privatsphäre, Meinungs-, Religions-, und Pressefreiheit.

Mit den politischen Rechten (19. Jahrhundert) wurden die Bürgerrechte auf Minderheiten und auf Frauen ausgeweitet.

Im 20. Jahrhundert kamen die sozialen Rechte, etwa auf Ausbildung, Altersversorgung, Arbeitsplatz etc. hinzu, mit dem Ziel, dem Menschen die Möglichkeit zu einem erfüllten, sinnvollen Leben zu eröffnen.

Das Entscheidende dabei ist, dass diese Rechte jeweils nur den Staatsbürgern eines Landes vorbehalten sind und die Wahrnehmung dieser Rechte auch nur innerhalb der Grenzen dieses Staates möglich ist. Außerhalb des eigenen Staates verlieren diese Rechte für den Bürger ihre Wirksamkeit, er wird zum Ausländer - das Prinzip der Aus- und Abgrenzung.

Im 21. Jahrhundert ist für die Staatsangehörigen der EU-Mitgliedstaaten mit der Unionsbürgerschaft eine weitere Entwicklungsstufe hinzugekommen, die dieses Prinzip der Aus- und Abgrenzung und damit die Relation Inländer/Ausländer durchbricht, indem sie - wie es der EuGH formuliert hat - den Angehörigen der Mitgliedstaaten erlaubt, überall in der EU unabhängig von ihrer Staatsangehörigkeit die gleiche rechtliche Behandlung zu genießen.

Maßgeblich dafür sind diese drei Kriterien, die den Wesensgehalt der Unionsbürgerschaft bestimmen: Allgemeinheit, Unmittelbarkeit und Gleichheit.

Der unionsbürgerliche Status ist deshalb ein allgemeiner, weil er ohne Ausnahme für alle Menschen gilt, die die Staatsangehörigkeit eines der inzwischen 28 Mitgliedstaaten der EU besitzen. Er gilt also gleichermaßen für Deutsche, Franzosen, Dänen ... - und zwar ohne Unterschied.

Er ist deshalb unmittelbar, weil er sich und die damit verbundenen Rechte des Einzelnen unmittelbar von der Europäischen Union und ihrer „Verfassung" ableitet, er also nicht erst durch die nationalstaatlichen Institutionen vermittelt und verliehen wird. Es bedarf also keines staatlichen „Gnadenaktes", um in den Genuss der gleichen Rechte wie ein Inländer zu gelangen.
Dem trägt insbesondere die Gleichheit als das dritte und zugleich wichtigste Element des Status als Unionsbürger Rechnung.

Nationalstaatliche Verfassungen qualifizieren einen bestimmten Kreis von Menschen als ihre Staatsbürger und räumen allein diesen die von Marshall genannten bürgerlichen, politischen und sozialen Rechte und Privilegien ein bzw. stellen durch die staatlichen Organe deren Genuss sicher. Die Bürger anderer Staaten gelten als Ausländer mit der Konsequenz, dass sie weder kraft eigenen Willens die Staatsbürgerschaft erwerben, noch überhaupt in den Genuss dieser Privilegien kommen können.

Diese Ungleichheit, diese Ungleichbehandlung, hebt die Unionsbürgerschaft auf, indem sie die Staatsangehörigen der Mitgliedstaaten in einer Weise verbindet, dass sie ihnen die in der „Verfassung" der EU und in den darauf gründenden Rechtsakten eröffneten Ansprüche und Rechte gleichermaßen garantiert.

Die Gleichstellung erfolgt aus der unmittelbaren Geltung des Unionsrechtes für und in den Mitgliedstaaten. Unter verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten hebt die Unionsbürgerschaft mithin die landläufige Abgrenzung Inländer/ Ausländer auf.

In ihren Staatsbürgerschaften unterscheiden sich die über 500 Millionen Europäer, in ihrer Unionsbürgerschaft bilden sie eine gleichberechtigte Gemeinschaft. Die Gleichstellung als Unionsbürger folgt aus der Gleichheit vor dem Gesetz, dem Unionsrecht. Damit ist den Mitgliedstaaten die früher bestehende Möglichkeit genommen, die eigenen Staatsangehörigen gegenüber den anderen Unionsbürgern schlechter zu behandeln.

Die Unionsbürgerschaft wird so auch zu einem gesellschaftspolitischen Phänomen. Wenn vor einiger Zeit (vor der Flüchtlingswelle) eine in Belgien veröffentlichte Statistik davon gesprochen hat, dass der Ausländeranteil im Königreich bei 9,1 Prozent liege, gleichzeitig aber festgestellt wurde, dass 2/3 dieser Ausländer aus anderen EU-Staaten kommen, so ignoriert das schlichtweg das Phänomen der Unionsbürgerschaft.

Die 650.000 Bürger, von denen hier die Rede ist, sind Unionsbürger und keine Ausländer. Es sind auch keine „EU-Ausländer", von denen zuweilen in den Medien die Rede ist. Die Mitgliedstaaten der EU sind im Verhältnis zueinander nicht ausländische (souveräne) Staaten, sondern in ihrer Gesamtheit Teile einer Union. Ein Umdenken tut Not!

Die mit der Unionsbürgerschaft begründete Gleichheit vermittelt dem EU-Bürger eine in der Welt einzigartige Freiheit in der Lebensgestaltung und eine weit über die Grenzen des Nationalstaates hinausgehende Lebenswelt.

Diese Freiheit drückt sich aus in dem Recht der Unionsbürgerinnen und Unionsbürger, sich überall in der Europäischen Union, soll heißen in allen Mitgliedstaaten, frei zu bewegen und aufzuhalten, ihren Wohnsitz zu nehmen und Eigentum zu erwerben.

Dabei gelten für sie die gleichen Bedingungen wie für die Staatsangehörigen des jeweiligen Landes. Jegliche Art der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit ist verboten.
Damit verbunden sind politische Rechte, nämlich die Möglichkeit, am demokratischen Leben vor Ort teilzuhaben.

So besitzt der Unionsbürger am Ort seines Wohnsitzes das aktive und passive Wahlrecht bei Kommunalwahlen. Als ein in Belgien lebender deutscher Staatsbürger könnte der Autor also (theoretisch) zum Bürgermeister seiner Gemeinde gewählt werden.

Dass diese Möglichkeit nicht nur theoretischer Natur ist, belegt das Beispiel einer Unionsbürgerin aus Deutschland mit Wohnsitz in der ostbelgischen Gemeinde Raeren, die seit der letzten Kommunalwahl Mitglied des Schöffenkollegiums ihrer Gemeinde ist.

Gleiches gilt für die Wahlen zum Europäischen Parlament. Auch hier ist die Ausübung des Wahlrechtes nicht an die Staatsangehörigkeit, sondern an den Wohnsitz des Unionsbürgers geknüpft. So kann auch ein Unionsbürger aus Polen mit Wohnsitz in Spanien von den dortigen Wählern ins Europäische Parlament entsandt werden.

Selbstverständlich gilt, was eigentlich nicht einer besonderen Erwähnung bedarf, dass jede Unionsbürgerin und jeder Unionsbürger bei der Wahl zum EP nur an einem Ort seine Stimme abgeben darf.

Wenn sich also ein bekannter Journalist im deutschen Fernsehen kurz nach der letzten Europawahl damit brüstet, nicht nur an seinem Wohnsitz in Deutschland, sondern zugleich auch in dem Land, dessen Staatsangehörigkeit er besitzt, seine Stimme abgegeben zu haben, so zeugt das weniger von besonderer Chuzpe als vielmehr von Unverstand.

Unionsbürgerschaft bedeutet, sich innerhalb der EU frei und ungehindert bewegen zu können. Dafür, so heißt es in der „Verfassung" der EU, bietet die Union ihren Bürgerinnen und Bürgern einen Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts ohne Binnengrenzen, in dem der freie Personenverkehr gewährleistet ist.

Zu diesem Zweck, so ist an anderer Stelle zu lesen, stellt sie sicher, dass Personen an den Binnengrenzen nicht kontrolliert werden, und entwickelt eine gemeinsame Politik in den Bereichen Asyl, Einwanderung und Kontrolle an den Außengrenzen, die sich auf die Solidarität der Mitgliedstaten gründet und gegenüber Drittstaatsangehörigen angemessen ist.

Es ist Aufgabe des Europäischen Rates, also des Gremiums der 28 Staats- und Regierungschefs, die strategischen Leitlinien für die gesetzgeberische und operative Programmplanung im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts festzulegen.

Auf deren Grundlage erlassen Rat und des Parlaments auf Vorschlag der Kommission die hierzu notwendigen Maßnahmen (Rechtsakte).

Es ist noch gar nicht lange her, da war für uns Unionsbürger das grenzenlose Europa Normalität, da hatten Grenzstationen nur noch musealen Wert und zeugten von einer längst vergangen geglaubten Zeit.Wo sonst auf der Welt ist (war) es den Bürgern vergönnt, von einem Land ins andere zu reisen, ohne an der Grenze angehalten und kontrolliert zu werden?

Grenzen sind Narben der Geschichte. Sie zu überwinden, die Kontrollen an ihnen zu beseitigen, gehört(e) zu den großen Errungenschaften der Europäischen Union. Und nun das. Seit dem Sommer 2015 schicken sich immer mehr Mitgliedstaaten an, ihre Binnengrenzen mit Grenzzäunen und Mauern zu befestigen und Personenkontrollen an den Grenzen durchzuführen.

Das verfassungsmäßige Versprechen, den Unionsbürgern einen Raum der Freiheit ohne Binnengrenzen zu gewährleisten, verkommt zur Farce. Dieser Akt politischer Freiheitsberaubung wird den Unionsbürgern verkauft als eine Notwehrmaßnahme gegen die sogenannte Flüchtlingswelle.

Nur, dem Flüchtlingsansturm mit der Wiedereinführung von Grenzzäunen und Grenzkontrollen, also Maßnahmen wider den europäischen Geist zu begegnen, heißt, den Teufel mit dem Beelzebub austreiben. In Wahrheit sind sie ein abermaliger Beweis für die Orientierungs- und Hilflosigkeit der europäischen Politik und ihrer Protagonisten. Und diese Flüchtlingswelle ist, wie man weiß oder zumindest ahnt, erst der Anfang.

Bisher hat uns jedoch niemand erklären können, wann und unter welchen Bedingungen das grenzenlose Europa, also die verfassungsmäßige Ordnung der EU und die Freiheitsrechte der Unionsbürger, wiederhergestellt werden. Grenzzäune machen keinen Unterschied zwischen Flüchtlingen und Unionsbürgern!

Eine große Errungenschaft der europäischen Integration droht dem Versagen der Politik und kleinkarierten nationalistischen Egoismen zum Opfer zu fallen.

Anders als die politischen Rechte der Unionsbürger haben deren wirtschaftlichen Rechte bereits eine lange Tradition. Genauer gesagt, sie wurden mit der Gründung der EWG im Jahre 1957 begründet und seither durch die Rechtssetzung der europäischen Institutionen, insbesondere durch die Rechtsprechung des EuGH, sukzessive ausgeformt.

Man spricht in diesem Zusammenhang von den (wirtschaftlichen) Grundfreiheiten, die zum Kernbestand der spezifischen Rechte des Unionsbürgers gehören.

Hierzu zählt das Recht des Unionsbürgers, überall in der EU einen Arbeitsplatz zu suchen. Im Rahmen des Beschäftigungsverhältnisses gelten für ihn die gleichen Bedingungen wie für einen einheimischen Mitarbeiter.

In einer Verordnung aus dem Jahre 1968 wird der Wesensgehalt der sogenannten Arbeitnehmerfreizügigkeit zum Ausdruck gebracht: Die Freizügigkeit ist ein Grundrecht der Arbeitnehmer und ihrer Familien; die Mobilität der Arbeitskräfte innerhalb der Gemeinschaft soll für den Arbeitnehmer eines der Mittel sein, die ihm die Möglichkeit einer Verbesserung der Lebens- und Arbeitsbedingungen garantiert, und damit auch seinen sozialen Aufstieg erleichtern.

Zu den Grundfreiheiten zählt sodann das Recht eines jeden Unionsbürgers, überall in der EU eine selbständige Tätigkeit auszuüben, ein Unternehmen zu gründen oder dessen Leitung zu übernehmen.

Auch hierbei gelten die, soweit vorhanden, gemeinschaftlichen Rechtsnormen und nationalen Bestimmungen für ihn genauso wie für die Staatsangehörigen des jeweiligen Landes. Diese sogenannte Niederlassungsfreiheit gilt für natürliche wie juristische Personen gleichermaßen.

Zu guter Letzt ist es das Recht des Unionsbürgers, überall innerhalb der EU seine Dienstleistungen anzubieten und zu erbringen. Auch hierbei gilt das zuvor Gesagte entsprechend. Zur Ausgestaltung dieser Freiheitrechte beschließen der Rat und das Parlament auf Initiative der Kommission die notwendigen Rechtsakte (Verordnung oder Richtlinie).

In diesem hier skizzierten Konglomerat an Rechten und Freiheiten beweist sich die Europäische Union als Union der Bürger, als die Jean Monnet Europa stets verstanden wissen wollte. Der Wert solcher Rechte und Freiheiten bemisst sich jedoch an den Möglichkeiten, diese effektiv durchzusetzen.

Dem Unionsbürger steht dafür ein vollständiges und wirksames Rechtsschutzsystem zur Verfügung, in dem der Europäische Gerichtshof den entscheidenden Part einnimmt.

[...]

Dass diese Unionsbürgerschaft darüber hinaus mehr ist als ein Rechtsstatus, sie durchaus als ein gesellschaftspolitisches Phänomen zu begreifen ist, wird einem spätestens dann bewusst, sobald man sich die Wahrnehmung eines Amerikaners, eines Chinesen (die Aufzählung ließe sich beliebig fortsetzen) vergegenwärtigt, wenn sie in London, Frankfurt oder Paris ankommend sich vor der Passkontrolle anstellen.

Sie sehen, wie all die Europäer, die mit ihnen im Flugzeug saßen, nebenan unter einem Schild mit zwölf goldenen Sternen in einem Kreis auf blauem Grund durchgehen. Die haben als Unionsbürger alle denselben Pass, und für die Amerikaner sind es nicht Franzosen, Italiener, Deutsche oder Ungarn, sondern Europäer!

Resümierend bleibt festzuhalten: Mit der Unionsbürgerschaft wird die Europäische Union zu einem neuen historischen Ordnungsmodell menschlichen Zusammenlebens und politischer Einheit im Sinne der Idee Europa. Dank der „Alchemie" des Jean Monnet (Integration durch Transformation) hat sich die Vision Konrad Adenauers von einem gemeinsamen Haus der Freiheit, des Rechts und damit nicht zuletzt des Friedens für die Europäer erfüllt.

Auch wenn die Europäische Union ein in der europäischen Geschichte einzigund neuartiges politisches und gesellschaftliches Ordnungsmodell für die friedliche und freiheitliche Koexistenz der europäischen Völker und Bürger darstellt, sie ist nicht ganz ohne historisches Vorbild.

Ein ähnliches Konstrukt hat es - zumindest in Ansätzen und in einer sehr viel kleineren Ausgabe - bereits im antiken Griechenland gegeben, womit das Bild von den drei Hügeln, auf denen Europa geistig aufgebaut ist, eine weitere Facette hinzugewinnt.

Historisches Vorbild: Der Achaierbund

Das Griechenland der Antike war kein Staat im Sinne einer politischen und rechtlichen Einheit, sondern vielmehr ein Konglomerat aus etwa 700 Poleis (Stadt-und Gemeindestaaten), die der Idee nach allesamt unabhängig waren. So besaß jede Polis ein eigenes Staatsbürgerrecht, ein eigenes Zivil- und Staatsrecht, eine eigene Regierung, eigenes Militär und betrieb eine eigene Außenpolitik.

Im Verhältnis zueinander waren sie ausländische Mächte mit der Konsequenz, dass der Grieche aus der Polis X in der Polis Y ein Ausländer und damit weitgehend rechtlos war.

Die geradezu logische Folge dieser partikularistischen Zerrissenheit war ein permanenter Kriegszustand zwischen den Poleis in dem Bemühen, die Hegemonie gegenüber den anderen zu gewinnen. Dabei besonders hervorgetan in ihren hegemonialen Ambitionen haben sich die beiden „Supermächte" Athen und Sparta.

Um sich dem zu erwehren und um das Verhältnis untereinander zu befrieden, schlossen sich um 280 v. Chr. Die auf dem Peloponnes gelegenen 60 Poleis zum sogenannten Achaierbund - dem Koinón der Achaier - zusammen.

Die Besonderheit dieses Bündnisses war seine bundesstaatliche Struktur resultierend aus der Übertragung von politischen Zuständigkeiten auf gemeinsame Bundesorgane bei gleichzeitigem Fortbestand der Autonomie und Eigenständigkeit der beteiligten Poleis.

Dieses bundesstaatliche Ordnungsmodell soll im 18. Jahrhundert Montesquieu bei seinen staatsphilosophischen Überlegungen inspiriert haben, die ihrerseits wiederum in die Konstruktion der amerikanischen Bundesverfassung eingeflossen sind.

Auch wenn nichts darauf hindeutet, dass Jean Monnet sich mit diesem historischen Vorbild bei seiner Initiative zum Schuman-Plan auseinandergesetzt hat, auffällig ist, dass das von ihm gewählte Prinzip der Integration durch Transformation hier erstmals erfolgreich zur Anwendung kommt.

So haben - wie der Historiker Klaus Martin Giradet in seinem Buch „Die alte Geschichte der Europäer und das Europa der Zukunft" dokumentiert - die ursprünglich gänzlich souveränen Poleis auf der Grundlage eines „Verfassungsvertrages" die Entscheidungsgewalt über die Bereiche Außen-, Militär- und Handelspolitik, insbesondere für die Entscheidung über Krieg und Frieden, auf gemeinsame Bundesorgane übertragen.

Dabei bildete der Bundesrat in der Zusammensetzung aus Vertretern aller Gliedstaaten (Poleis), von denen jeder einzelne je nach Einwohnerzahl unterschiedlich viele Abgeordnete wählte, das Entscheidungszentrum des Bundes.

Der Bundesrat wiederum wählte und kontrollierte die sogenannte Bundesmagistrate, deren Mitglieder mit der Wahrnehmung aller laufenden, in Mehrheit außenpolitischen Bundesaufgaben betraut waren.

Auf der anderen Seite bestanden bei den Gliedstaaten nach ihrem Beitritt in den Bund die eigenen demokratischen Organe fort, verblieben die eigene Gesetzgebung, das Finanz- und Steuerwesen. An der Gestaltung der Bundesangelegenheiten waren sie nicht nur über ihre Vertreter im Bundesrat beteiligt, sondern insbesondere durch die Gestellung von Heereskontingenten, die dann unter der Führung eigener Kommandanten Teile des vom obersten Magistrat befehligten Bundesheeres bildeten.

Hier zeigen sich erstaunliche Parallelen zu der EuropäischenVerteidigungsgemeinschaft, von der und deren unrühmlichem Schicksal bereits ausführlich die Rede war.

Und auch eine Art „Unionsbürgerschaft" kannten die alten Griechen, zumindest die zum Achaierbund gehörenden. Die Bürger einer zum Koinón zählenden Polis besaßen ein doppeltes Bürgerrecht: das Staatsbürgerrecht ihres Heimatstaates und dazu das diesem übergeordnete, ihnen automatisch zufallende, Bürgerrecht des Bundesstaates.

Letzteres verschaffte ihnen das Recht, überall auf dem Gebiet des Koinón Besitz zu erwerben.

Aus dem „Bürger von Korinth" war der „Achaier aus Korinth" geworden, genauso wie 2000 Jahre später dank der Europäischen Union und der Unionsbürgerschaft aus dem „Deutschen", dem „Italiener" der „Unionsbürger" aus Deutschland, Italien etc. geworden ist.

So schließt sich der Kreis.
Ihre spätere Auflösung „verdankten" die Koina dem römischen Imperialismus, der die gesamte hellenistische Welt binnen 50 Jahren von Rom abhängig gemacht hat.

War es vor 2000 Jahren der römische Imperialismus, der die ersten erfolgreichen Ansätze europäischer Integration zunichtemachte, so vermuten nicht wenige heute diese Gefahr für die Europäische Union in der sogenannten Flüchtlingskrise.

Es sind aber nicht die Flüchtlinge aus Syrien, aus Afghanistan, aus dem Irak oder aus welchen Krisengebieten dieser Erde sie auch immer stammen, es ist allein der Umgang der Politik mit dieser und anderen Herausforderungen, der das europäische Einigungswerk einer solchen Zerreißprobe ausliefert.

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