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Wie Politiker das Volk wirklich vertreten

Veröffentlicht: Aktualisiert:
DEMOKRATIE DEUTSCHLAND
Reuters
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In einer Demokratie sollte die Politik den Präferenzen der Bürger entsprechen. Doch tun Politiker als Volksvertreter das, was die Bürger wollen? Die Forschung zur Qualität der Volksvertretung litt bisher daran, dass normalerweise zwar das Tun von Politikern anhand ihres Stimmverhaltens in Parlamenten recht gut, die Präferenzen der Bürger aber fast nicht beobachtbar sind.

Zwar kann mit Umfragen ein Stimmungsbild der Bevölkerung ermittelt werden. Gleichzeitig sind die Probleme und die Unzuverlässigkeit von Umfragen zu politischen Themen aber wohl bekannt.

Um genau zu messen, wie Politiker das Volk wirklich vertreten, blicken wir deshalb auf die Schweiz. Dort entscheidet nach den Politikern oft auch noch das Volk selbst über Politikvorlagen. Vom Parlament beschlossene Verfassungsänderungen müssen obligatorisch und Gesetzesänderungen fakultativ auf Verlangen von 50'000 Bürgern dem Volk in einem Referendum vorgelegt werden.

Zudem können 100'000 Bürger per Initiative eine eigene Vorlage zur Abstimmung bringen. Diese fast perfekte Experimentanlage für den Vergleich von Politikerentscheidungen und Bürgerpräferenzen wurde bisher wenig von Sozial- und Wirtschaftswissenschaftlern genutzt.

Das Beispiel Schweiz

Wir messen, ob die Mitglieder der beiden Parlamentskammern in der Schweiz bei Parlamentsentscheidungen gleich gestimmt haben wie die Mehrheit der Wähler ihrer Kantone in den identischen Volksentscheiden. Damit beobachten wir direkt, was Politiker machen und gleichzeitig, was die Bürger wirklich wollen.

Die Stimmen der Nationalräte werden seit 1996 elektronisch erfasst. Für die Ständeräte haben wir die offiziellen Videoaufzeichnungen der Sitzungen ab 2007 ausgewertet. Die beiden Räte haben identische Kompetenzen, aber ihre Mitglieder werden unterschiedlich gewählt: Im Nationalrat variiert die Sitzzahl der Kantone proportional zu ihrer Einwohnerzahl, und die Mitglieder werden im Verhältniswahlverfahren (Proporz) gewählt.

Die Mitglieder des Ständerats werden im Regelfall im Mehrheitswahlverfahren (Majorz) gewählt. Mit ökonometrischen Methoden berechnen wir, wie stark die Volksvertreter von den Volkspräferenzen abweichen und was die verschiedenen Gründe und Bedingungen dafür sind. Berücksichtigen können wir dabei auch den Einfluss der Interessengruppen und Parteien, die jeweils vor den Volksentscheiden Abstimmungsempfehlungen ausgeben.

Die Ergebnisse dabei nicht nur spezifisch für die Schweiz sondern von allgemeiner Bedeutung: Zwar ist die absolute Größe der interessierenden Unterschiede landesspezifisch, aber wir fokussieren auf Relationen und Determinanten von qualitativen Unterschieden in der Volksvertretung. Somit lässt sich auch für die Volksvertretung in anderen Ländern einiges lernen.

Die Rolle von Institutionen

Unsere Ergebnisse zeigen eines klar: Volksvertreter weichen vom Mehrheitswillen des Volkes ab. Entscheidend ist dabei das Wahlverfahren. Im Durchschnitt stimmen einzelne Nationalräte nur bei 65% und Ständeräte bei 71% der Vorlagen wie die Volksmehrheit.

Nationalräte versuchen aufgrund ihrer Proporzwahl spezifische Wählergruppen über das politische Spektrum von weit links bis weit rechts zu bedienen. Ständeräte hingegen stehen wegen des Mehrheitswahlverfahrens unter Druck, sich in der politischen Mitte zu positionieren. Dieser ist so groß, dass Ständeräte aus unterschiedlichen Parteien fast im gleichen Maß von der Volksmehrheit abweichen und ihre Parteizugehörigkeit eine untergeordnete Rolle spielt. Im Vergleich dazu spielt der Parteizugehörigkeit im Nationalrat eine bedeutende Rolle und die Parteidisziplin ist ebenfalls größer.

Nationalräte aus kleinen Kantonen mit nur einem Sitz verhalten sich fast wie Ständeräte, wenn es um die Vertretung des Volkswillens geht. Sie werden ja auch praktisch nach dem Mehrheitsverfahren gewählt. Mit steigender Kantonsgrösse und damit Sitzzahl nimmt die "Proportionalität des Wahlverfahrens" zu.

Entsprechend spezialisieren sich die einzelnen Nationalräte vermehrt auf spezifische Wählergruppen und weichen stärker von der Mehrheit der Bevölkerung ab. Trotzdem stimmen die Vertreter eines Kantons insgesamt zunehmend so wie die Mehrheit der Bevölkerung! Daraus können wir ein „Gesetz der großen Wahlbezirke" in Anlehnung an das Gesetz der großen Zahl aus der Mathematik ableiten: Politiker machen viele Fehler, aber je mehr Politiker gemeinsam entscheiden, desto besser kompensieren sich ihre Fehler gegenseitig.

Die Rolle von Politikern

Wie gut Politiker die Bürger vertreten, hängt auch von ihren persönlichen Eigenschaften ab. Gerne würden wir nun eine Wahlanleitung zur Auswahl der besten Volksvertreter präsentieren. Es zeigt sich allerdings, dass Faktoren wie Alter, Familienstand, Berufe und selbst formale Bildung keinen systematischen Einfluss auf die Volksvertretung haben.

Wichtig sind hingegen die persönlichen Beziehungen zu Interessengruppen, die wir ebenfalls messen können. Entscheidungen von Parlamentariern und ihre Abweichung vom Volkswillen sind von den durchschnittlichen Positionen der hinter ihnen stehenden Interessengruppen getrieben. Die Zahl der Interessenbindungen spielt hingegen keine Rolle.

Weibliche Repräsentanten stimmen weniger oft mit der Mehrheit der Bevölkerung als männliche. Das mag auf den ersten Blick überraschen. Wird statistisch dafür kontrolliert, dass Politikerinnen häufiger in linken Parteien politisieren, die seltener als die Mitteparteien wie die Volksmehrheit stimmen, sind beide Geschlechter gleich volksnah. Und wie gut repräsentieren Volksvertreterinnen Frauenanliegen? Wir haben dies anhand der Übereinstimmung der Politiker mit der Abstimmungsempfehlung des Dachverbandes aller Frauenorganisationen untersucht.

Frauen vertreten Frauen nicht automatisch besser

Politikerinnen vertreten Frauenanliegen nicht systematisch besser als Politiker mit höherem Bildungsabschluss. Nur männliche Politiker ohne höheren Bildungsabschluss vertreten Frauenanliegen schlechter als Frauen.

Diese Ergebnisse sind für die andauernde Diskussion über Frauenquoten in Parlamenten von einer gewissen Bedeutung. Interessant ist auch die Rolle der Wehrpflicht. Männer, die in der Schweizer Armee als Soldaten Wehrpflicht leisteten, vertreten im Durchschnitt frauenfeindlichere Politikpositionen als Frauen und Männer, die nicht dienten. Hingegen sind männliche Politiker mit einer Offizierslaufbahn frauenfreundlicher als weibliche Politikerinnen!

In Sicherheitsfragen verhalten sich Politiker umso armeefreundlicher - jeweils gemessen an ihrer Übereinstimmung mit den Abstimmungsempfehlungen der Offiziers- und Unteroffiziersgesellschaft - je höher ihr militärischer Rang ist. Mit raffinierten Methoden konnten wir sogar die Kausalitäten ermitteln: Es ist nicht etwa so, dass der Militärdienst die Volksvertreter militärfreundlich macht, sondern die militärfreundlichen machen militärische Karriere.

Die Rolle der Wähler

Umstritten ist, ob Wähler überhaupt bürgernahe Politiker identifizieren und so gezielt wählen können. Unsere Daten zeigen, dass Parlamentarier, die zuvor bürgernah stimmten, tatsächlich bessere Chancen hatten, in höhere Ämter gewählt zu werden.

Anhand von systematischen Nachwahlbefragungen bestimmen wir auch die Präferenzen spezifischer Wählergruppen und analysieren, wie sich diese durchsetzen. Dabei zeigt sich, dass die Asymmetrie im Einfluss von reichen gegenüber armen Bürgern im repräsentativ-demokratischen Parlament größer ist als in den direkt-demokratischen Volksabstimmungen.

Politiker vertreten also tendenziell die reicheren Bevölkerungsschichten besser als ärmere, während bei direkt-demokratischen Entscheiden alle Bürger das gleiche Stimmgewicht haben. Diese Ergebnisse sprechen gerade auch vor dem Hintergrund der Debatte über steigende Ungleichheit für bedeutend mehr direkte Demokratie.

Zu den Autoren

Reiner Eichenberger ist Professor für Theorie der Finanz- und Wirtschaftspolitik an der Universität Freiburg (Schweiz) und Forschungsdirektor von CREMA Schweiz (Center for Research in Economics, Management, and the Arts)

Marco Portmann ist Oberassistent am Departement für Volkswirtschaftslehre der Universität Freiburg (Schweiz) und Research Fellow bei CREMA Schweiz (Center for Research in Economics, Management, and the Arts).

David Stadelmann ist Professor für Volkswirtschaftslehre an der Universität Bayreuth und Research Fellow bei CREMA Schweiz (Center for Research in Economics, Management, and the Arts).

Wissenschaftliche Publikationen im Zusammenhang zum Artikel

  • Portmann, M.; Stadelmann, D. & Eichenberger, R. (2013), 'District magnitude and representation of the majority's preferences-a reply and new perspectives', Public Choice 154(1/2), 149-151.
  • Stadelmann, D.; Portmann, M. & Eichenberger, R. (2015), 'Income and policy choices: Evidence from parliamentary decisions and referenda', Economics Letters 135, 117-120.
  • Stadelmann, D.; Portmann, M. & Eichenberger, R. (2015), 'Military careers of politicians matter for national security policy', Journal of Economic Behavior & Organization 116, 142-156.
  • Stadelmann, D.; Portmann, M. & Eichenberger, R. (2014), 'Politicians and Preferences of the Voter Majority: Does Gender Matter?', Economics & Politics 26(3), 355-379.
  • Stadelmann, D.; Portmann, M. & Eichenberger, R. (2016), 'Preference Representation and the Influence of Political Parties in Majoritarian vs. Proportional Systems: An Empirical Test', British Journal of Political Science, forthcoming.

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