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Grünbuch Digitale Plattformen des Bundesministeriums für Wirtschaft und Energie

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DIGITALISIERUNG
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Das vorliegende Grünbuch ist Teil der Digitalen Strategie 2025, deren Grundlinien, Maßnahmen und Ziele das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) Anfang März dieses Jahres vorgestellt hat. Es markiert den Beginn eines breiten Diskussionsprozesses. Mit dem Grünbuch sollen rechtliche, regulatorische Fragen identiiziert, deiniert und strukturiert werden, die im Rahmen der Digitalisierung gestellt werden müssen.

Ziel ist es, einen Ordnungsrahmen zu schaffen, der einerseits mehr Investitionen und Innovationen auf Grundlage eines fairen Wettbewerbs ermöglicht, andererseits aber auch individuelle und unternehmerische Grundrechte und Datensouveränität sichert. Der Erfolg oder Misserfolg bei der Bewältigung dieser Aufgabe entscheidet maßgeblich darüber, ob die Digitalisierung in der Breite von Wirtschaft und Gesellschaft gelingt, Akzeptanz erhält und als Chance genutzt wird.

Wir brauchen einen neuen Ordnungsrahmen, weil sich digitale Märkte teilweise fundamental von klassischen Märkten unterscheiden und sich dadurch erneut die Frage stellt, wie gutes Wettbewerbs- und Arbeitsrecht oder hohe Standards beim Verbraucher- und Datenschutz durchgesetzt werden können. Wir erleben, dass bewährte Prinzipien der sozialen Marktwirtschaft zunehmend unter Druck geraten oder unterlaufen werden.

Dies wird insbesondere mit Blick auf die fortschreitende Präsenz und Bedeutung von digitalen Plattformen wie Suchmaschinen, sozialen Netzwerken und Online-Handelsplätzen sichtbar. Das fortschreitende Wachstum von Akteuren wie Facebook, Google, Uber, Airbnb, Amazon oder auch MyHammer ist ohne Zweifel Ausdruck eines wachsenden Konsumentenzuspruchs und einer steigenden Konsumentenmacht.

Es geht aber eben auch einher mit zunehmender Marktkonzentration und damit Marktmacht, mit einer wachsenden Menge gesammelter und ausgewerteter Daten und der Veränderung von bewährten Markt- und Wettbewerbsstrukturen. Aus diesem Grund hat das BMWi bereits Ende 2015 den Fachdialog Ordnungsrahmen für die digitale Wirtschaft gestartet, um gemeinsam mit Wissenschaftlern, Unternehmen, Gewerkschaften, Verbänden und der breiten Öffentlichkeit die neuen Entwicklungen zu diskutieren, Probleme zu analysieren und Lösungen zu erarbeiten. Digitale Plattformen sind ein wichtiger Teil dieses Dialogs.

Plattformen können durch die systematische Datenerfassung, ein hohes Datenvolumen und eine blitzschnelle Datenverarbeitung starke Netzwerkeffekte auslösen. Das bedeutet, dass der Nutzen und der Wert einer Plattform mit jedem zusätzlichen User steigt und deshalb größere Plattformen nahezu automatisch immer größer werden, während kleinere Konkurrenten meist klein bleiben („the winner takes it all").

Der Wettbewerbsschaden wird noch größer, wenn Anbieter (wie Google) ihre Nutzernetzwerke des einen Marktes (z. B. Suchmaschinen) auf einen anderen Markt übertragen (z. B. Betriebssysteme - Android) und dort eher aufgrund von Verbrauchernötigung denn aufgrund einer freien Verbraucherentscheidung erfolgreich sind. Allein schon die prominentesten Beispiele zeigen, dass der Wettbewerb auf bestimmten digitalen Märkten bereits ausgehebelt ist:

Facebook nutzen allein 21 Millionen Menschen in Deutschland täglich; Google hat einen Marktanteil von 90 Prozent bei Suchmaschinen. Solche Disproportionen werfen grundlegende Fragen des Wettbewerbs auf. Daher ist gerade hier eine besonders sorgfältige Analyse des Ordnungsrahmens erforderlich. Gleichzeitig muss bei etwa erforderlichen Anpassungen des Rechtsrahmens berücksichtigt werden, dass neue innovative Geschäftsmodelle sich auch entwickeln und gedeihen können. Denn die digitalen Plattformen bieten neue Möglichkeiten, die es im Sinne der Wirtschaft und Gesellschaft zu nutzen gilt.

Die Fragen, die wir uns im Blick auf die Weiterentwicklung des gesetzlichen Rahmens für das digitale Zeitalter stellen müssen, lauten zum Beispiel:

• Was bedeutet es überhaupt, wenn nicht mehr nur physische Produkte, sondern auch Daten zum zentralen Wirtschaftsfaktor werden?

• Wie geht man regulatorisch mit Unternehmen und Anbietern um, die keine greibaren bzw. realen Güter herstellen oder mit diesen handeln?

• Was sagen Umsatzerlöse über einen Anbieter aus, dessen Geschäftsmodell im Kern Daten und nicht Entgelte sind?

• Wie lässt sich verhindern, dass sich Märkte aufgrund von Datenkonzentrationen verschließen?

• Wie stellen wir auf einem gemeinsamen Markt einheitliche Wettbewerbsbedingungen her, damit Online- und Ofline-Akteure auf Augenhöhe konkurrieren können?

• Wie verhindern wir Preisdiskriminierung und Preisdiktat?

• Wie kommen wir Datenmissbrauch auf die Spur, und wie verhindern und sanktionieren wir ihn?

• Was müssen wir tun, damit sich Unternehmen effektiv vor Wirtschaftsspionage, Daten- und Know-how-Diebstahl schützen können?

• Wie bringen wir auch Plattformanbieter dazu, ihren Beitrag zum Aubau der notwendigen digitalen Anschlüsse zu leisten, wo diese doch die Grundlage ihres Geschäftsmodells sind, obwohl sie selbst meist keine Anschlussinfrastruktur („letzte Meile") besitzen?

• Was müssen wir tun, damit auch Plattformen, die nicht selbst anbieten, sondern lediglich vermitteln, stärker in die Verantwortung für Entlohnungs- und Arbeitsbedingungen genommen werden?

• Wie sichern wir effektiv weitere grundlegende Rechte, wie z. B. das Urheberrecht, das Recht auf informationelle Selbstbestimmung, das Recht auf Vergessen usw. ?

• Wie stellen wir eine schnellere regulatorische Reaktionszeit her, die mit der Schnelligkeit digitaler Entwicklungen Schritt hält?

• Wie stellen wir sicher, dass Verbraucherinnen und Verbraucher souverän im Umgang mit ihren persönlichen Daten sind und bleiben? Das schließt auch ein, dass sie darüber verfügen können, wer im Besitz ihrer Daten ist.

• Sind wir institutionell schlagkräftig genug aufgestellt, um eine Wett- bewerbspolitik zu machen, die mit der wachsenden Macht großer Daten-, Internet- und Tech-Unternehmen angemessen umgehen kann?

• Wie stellen wir sicher, dass global agierende digitale Unternehmen angemessen Steuern zahlen und sich damit an der Finanzierung von Infrastruktur und Gemeinwesen beteiligen?

Mit diesem Grünbuch stößt das BMWi einen Dialogprozess an, der Anfang 2017 in einem Weißbuch münden soll. Viele Aspekte sind zu berücksichtigen, und wir werden das nur erfolgreich tun können, wenn wir Lernpartnerschaften mit der Wissenschaft, der Wirtschaft und der Gesellschaft eingehen. Wir wollen einen breiten Dialog führen, zu dem wir ausdrücklich alle einladen - persönlich in Workshops, die wir veranstalten werden, schriftlich oder auch über den Konsultationsraum auf unserer Internetseite http://de.digital/gruenbuch.

Nur so lassen sich in einem umfassenden Ansatz ausgewogene Lösungen für eine der zentralen Herausforderungen unserer Zeit erarbeiten. Dieses Grünbuch konzentriert sich auf die zentralen wirtschaftspolitischen Fragen im Zusammenhang mit digitalen Plattformen und wird dabei notgedrungen damit unmittelbar verknüpfte Aspekte auslassen, die auch anderswo diskutiert werden, wie z. B. urheberrechtliche oder arbeitsrechtliche Fragen.

Diese werden hier nicht zentral behandelt, jedoch berücksichtigt. Auch rundfunkrechtliche Themen bleiben in diesem Grünbuch weitgehend unberücksichtigt, da diese staatsvertraglich durch die Länder zu klären sind. Hierzu hat sich die Bundesrepublik Deutschland auch bereits gegenüber der EU-Kommission im Rahmen eines Konsultationsverfahrens geäußert

Wir danken Frau Prof. Heike Schweitzer, Herrn Prof. Thomas Fetzer sowie Herrn Prof. Martin Peitz. Sie haben im Rahmen des Fachdialogs einen wesentlichen wissenschaftlichen Beitrag geleistet, auf dem dieses Grünbuch basiert. Sehr wichtige Impulse hat darüber hinaus der Wissenschaftliche Arbeitskreis der Bundesnetzagentur geliefert sowie das Wissenschaftliche Institut für Infrastruktur und Kommunikationsdienste (WIK).

Zusammenfassung und Leitsätze

Soziale Netzwerke im Internet, Vergleichs- und Bewertungsportale, Suchmaschinen, Sharing-Plattformen, App Stores, Online-Marktplätze und Medienplattformen - sie alle werden in der laufenden Debatte als digitale oder Online-Plattformen bezeichnet. Die wirtschaftliche Besonderheit von digitalen Plattformen besteht in der systematischen Erfassung und Auswertung von Daten und damit verbundenen Netzwerkeffekten.

Eine einheitliche Deinition für „digitale Plattform" ist angesichts deren großer Vielfalt kaum möglich, weshalb auch die verschiedenen Segmente erörtert werden sollten. Um eine breite Diskussion zu ermöglichen, verstehen wir für die Zwecke dieses Grünbuchs den Begriff „digitale Plattform" in einem weiten Sinn. Digitale Plattformen sind internetbasierte Dienste, die durch Aggregation, Selektion und Präsentation Aufmerksamkeit für Inhalte erzeugen.

Hierunter fallen auch Medienplattformen. Bei ihnen dreht sich die Debatte vor allem um rundfunkrechtliche Fragen der Meinungsvielfalt, die wir hier jedoch ausklammern. Für die Weiterentwicklung des Ordnungsrahmens wollen wir uns von folgenden Thesen leiten lassen:

I. Digitalisierung und Datennutzung verändern Märkte und stellen bestehende Geschäftsmodelle infrage. Ein „Regulierungsgefälle" zwischen herkömmlichen und neuen Diensten und Produkten ver- zerrt den Wettbewerb. Die derzeitigen gesetzlichen Grundlagen müssen darauhin überprüft werden, ob angesichts der fortschreiten- den Digitalisierung rechtliche Rahmenbedingungen so angepasst werden müssen, dass ein Level Playing Field zwischen „analogen", „digitalen" und „hybriden" Geschäftsmodellen gesichert wird.

Wir fragen:

(1) Ist in allen Bereichen gesichert, dass Unternehmen, die auf einem gemeinsamen Markt aktiv sind, auch einheitlich reguliert werden?

(2) Wo ist dies nicht der Fall?

(3) In welchen Bereichen besteht ein relevantes Wettbewerbsverhältnis zwischen (streng regulierten) Telekommunikationsanbietern bzw. -netzbetreibern einerseits und (schwach regulierten) digitalen Plattformen andererseits?

(4) In welchen Bereichen führt der Bedeutungszuwachs digitaler Plattformen dazu, dass die sektorspeziische Regulierung reduziert bzw. angepasst werden sollte?

(5) Welche Änderungen - am Rechtsrahmen oder in der Rechtsanwendung - wären konkret notwendig, um gleiche Rechte für alle Spieler auf einem Spielfeld zu gewährleisten?

II. Als Folge der rasanten technologischen Entwicklung kommen binnen kürzester Zeit ganz neue Anbieter auf den Markt, die selbst bisherige „Platzhirsche" rasch vom Markt verdrängen können. Solche neuen Player können auch in Deutschland und Europa entstehen. Das setzt aber voraus, dass neue Ideen nicht durch überbordende Regulierung schon im Keim erstickt werden und gleichzeitig Wettbewerbsfairness sichergestellt wird. Es geht um eine neue Balance zwischen Innovation und gleichen Wettbewerbschancen.

Wir fragen:

(6) Wie können wir sicherstellen, dass sich neue innovative Geschäftsmodelle auch in Deutschland und Europa entfalten können, und zwar ohne nur technische Aspekte zu berücksichtigen?

(7) Brauchen wir Experimentierklauseln oder Ausnahmeregelungen?

(8) Falls ja, wie könnten diese konkret aussehen?

III. Die digitalen Infrastrukturen müssen für die Gigabitgesellschaft fit gemacht werden. Derzeit schaut Regulierung vor allem auf Marktanteile der Telekommunikationsunternehmen und versucht, Wettbewerb sicherzustellen. Jetzt geht es darum, einen Ordnungsrahmen zu schaffen, der stärkere Anreize für Netzinvestitionen in Gigabitinfrastrukturen setzt und Innovationen auf Diensteebene fördert.

Wir fragen:

(9) Welche konkreten Anpassungen am Rechtsrahmen (Zugangs-, Entgeltregulierung etc.) sind vorzunehmen, um den Netzausbau zu beschleunigen?

(10) Sind Zugangsrechte und -plichten im Hinblick auf deren tatsächliche Infrastrukturwirkungen stärker zu konditionieren?

(11) Kann ein Wettbewerb um den Markt in ländlichen Gebieten den Ausbau von Gigabitnetzen vorantreiben?

(12) Ist es sinnvoll, Plattformen stärker am Infrastrukturausbau zu beteiligen?

IV. Die Datenökonomie stellt uns vor ganz neue Herausforderungen. Sie führt zu Zielkonlikten: Einerseits geht es um Möglichkeiten, durch Datennutzung neue Geschäftsmodelle, neue Dienstleistungen zu entwickeln, und andererseits darum, Datensicherheit und Datensouveränität zu gewährleisten. Diese Zielkonlikte müssen produktiv aufgelöst werden.

Wir fragen:

(13) Wie kann sichergestellt werden, dass der (gesamt-)wirtschaftliche Wert von Daten genutzt wird, ohne individuelle Rechte zu verletzen?

(14) Sind neue Formen der Einwilligung erforderlich, die Nutzerinnen und Nutzern den Grad der Sensibilität und den wirtschaftlichen Wert abgefragter Daten besser verdeutlichen?

(15) Wie wären sie konkret auszugestalten und wie und von wem zu überwachen?

(16) Wie kann sichergestellt werden, dass der Ordnungsrahmen auch das Ausprobieren bzw. die Entstehung neuer innovativer Angebote/ Geschäftsmodelle in Deutschland ermöglicht und damit hinreichend chancenorientiert ausgestaltet ist?

V. Die gegenwärtige Datenökonomie führt durch die besondere Stärke einzelner Plattformen und Netzwerke teilweise zu Konzentrationsentwicklungen oder monopolähnlichen Strukturen. Wettbewerb ist auch in der „digitalen Markt- wirtschaft" das wichtigste Instrument für Wachstum und Innovation. Voraussetzung hierfür ist ein robuster Ordnungs- rahmen, der für unverfälschten Wettbewerb sorgt und so die Chancengleichheit der Wettbewerber sichert.

Wir fragen:

(17) Erfordern die Besonderheiten von Plattformen und Netzwerken speziische Regeln und eine besondere Kontrolle?

(18) Falls ja: Was wäre konkret wie zu regeln?

(19) Wenn es keiner besonderen Regeln bedarf, sind ggf. Anpassungen oder Modiizierungen bestehender Regelungen nötig?

VI. Dieser Ordnungsrahmen muss klare Regeln und durchsetzbare Rechte beinhalten. Dies betrifft sowohl die Rechte von Unternehmen als auch von Verbraucherinnen und Verbrauchern.

Wir fragen:

(20) Sollen Verlechtungen zwischen Portalen und Produktanbietern unabhängig von einer nachweisbaren Diskriminierung offengelegt werden?

(21) Falls ja: Ab welcher Grenze und in welcher Weise?

(22) Und falls weitere Transparenz- und Informationsplichten eingeführt werden sollten: Wie sind diese konkret auszugestalten?

(23) Benötigen wir eine Reform des Verfahrensrechts, um eine schnellere Rechtsdurchsetzung zu ermöglichen?

VII. Zwischen Plattformbetreibern und Verbrauchern besteht oft ein Informationsungleichgewicht. Privatautonomie setzt allerdings auch in der digitalen Wirtschaft gleich starke, also annähernd gleich informierte Vertragspartner voraus. Um Verbraucherinnen und Verbrauchern souveräne Entscheidungen zu ermöglichen, sind etwa bei Bewertungsportalen Geschäftsbeziehungen, und damit potenzielle Interessenkonlikte, transparent zu machen. Digitale Plattformen, deren Geschäftsmodelle auf Algorithmen beruhen, müssen nicht diese an sich, aber deren Kriterien offenlegen.

Wir fragen:

(24) Führen Plattformen zu Informationsungleichgewichten, die einer besonderen Regulierung bedürfen?

(25) Welche Transparenzvorschriften wären in welchen Fällen notwendig, um Informationsungleichgewichten zu begegnen?

(26) Sollte eine gesetzliche Verplichtung zur Kennzeichnung des Geschäftsmodells eingeführt werden?

(27) Sollten Bewertungsportale dazu verplichtet werden, zu veröffentlichen, in welchem Umfang Bewertungen inhaltlich geprüft wurden?

(28) Wie und durch wen sollte die Aufsicht erfolgen und welche Sanktionen wären vorzusehen?

VIII. Plattformen können aufgrund der verfügbaren (einschließlich nicht personenbezogener) Daten über den konkreten Nutzer oder das von ihm verwendete Endgerät für die angebotenen Produkte und Dienstleistungen personalisierte Preise berechnenund verlangen. Dieser Informationsvorsprung des Anbieters gegenüber dem einzelnen Nutzer ist eine unangemessene Bevorzugung des Anbieters und diskriminiert die unterschiedlichen Nutzerinnen und Nutzer. Deshalb müssen Anbieter diese Praktik und die Preisbildungskriterien transparent machen.

Wir fragen:

(29) Sollten solche Preisdifferenzierungen zulässig sein?

(30) Falls ja, müsste der Anbieter unter Transparenzgesichtspunkten darauf hinweisen?

(31) Falls nein: Welche Regelungen sind konkret erforderlich?

(32) Ist zwischen marktmächtigen Anbietern und Anbietern ohne marktbeherrschende Stellung zu unterscheiden?

IX. Für die Datensouveränität in der digitalen Welt brauchen wir ein neues Datenschutzrecht; die europäische Datenschutz-Grund- verordnung ist hierfür ein erster Schritt. Wir brauchen ein nutzerfreundliches „Identity Management" , das einerseits Transparenz, Verständlichkeit und Klarheit garantiert, wenn Daten zur Verfügung gestellt werden, und das andererseits eine umfassende Nutzung von anonymisierten Daten zu unternehme- rischen, sozialen und wissenschaftlichen Zwecken ermöglicht.

Wir fragen:

(33) Wie sollte die Einwilligung in die Nutzung personenbezogener Daten gestaltet sein, um Transparenz, Verständlichkeit, Übersichtlichkeit und Klarheit zu gewährleisten?

(34) Wie könnte ein praktikables, nutzerfreundliches „Identity Management" aussehen? Und welche Rolle könnten hierbei ggf. auch elektronische Identitäten mit unterschiedlichen Sicherheitsniveaus spielen?

(35) Wo könnte ggf. die treuhänderische Wahrnehmung von Datenrechten durch Dritte hilfreich sein und wie könnte diese ausgestaltet werden?

(36) Wie kann der Wert von Daten im Kontext mit der Prüfung der Angemessenheit des vertragsrechtlichen Austauschverhältnisses bestimmt werden?

(37) Sollte in Deutschland eine eigene gesetzliche Regelung zur Datenportabilität im Kontext der Datenschutz-Grundverordnung getroffen werden? Und falls ja: Wie sollte eine solche Regelung ausgestaltet sein?

(38) Wie kann z. B. sichergestellt werden, dass mit der Portabilität einhergehende Übergabeformate nicht zu einem Innovations- oder Wettbewerbshemmnis werden?

X. Suchmaschinen sind die Navigationsgeräte im Internet. Ohne Suchmaschinen wären viele Seiten und Dienste nur mit erheblich größerem Aufwand aufzuinden. Daher stellen sie eine notwendige Infrastruktur für das Funktionieren des digitalen Marktraumes dar. Aus dieser zentralen Funktion, die Einluss hat auf Vielfalt und Chancengleichheit, folgt eine besondere Verantwortung der Suchmaschinenbetreiber. Deshalb müssen Suchmaschinenbetreiber auch ohne marktbeherrschende Stellung besonderen Plichten wie beispielsweise Transparenzplichten unterworfen werden.

Wir fragen:

(39) Welche Rolle spielen Suchmaschinen in einer zunehmend auf Apps beruhenden Softwareumgebung?

(40) Sind Suchmaschinen von derart essenzieller kommunikativer Bedeutung wie z. B. der Ende-zu-Ende-Verbund in der klassischen Telefonie?

(41) Sollten auch nicht marktbeherrschende Suchmaschinen besonderen Transparenzplichten unterworfen werden?

(42) Falls ja: Welche Plichten sollten dies konkret sein und welche Suchmaschinen sollten ihnen unterliegen? XI. Einfache, schnelle Verfahren sind für die effektive Durchsetzung von Rechten von wesentlicher Bedeutung. Das System der Rechtsdurchsetzung braucht ein Update. Wir brauchen ein Rechtssystem 4.0. Wir fragen:

(43) Sind verfahrensrechtliche Änderungen notwendig, um die Durchsetzung von Wettbewerbs-, Lauterkeits- und Datenschutzrecht sowie verbraucherrechtlichen Regeln enger zu verknüpfen?

(44) Und falls ja: welche Änderungen konkret?

(45) Wie kann die Zusammenarbeit von Behörden optimiert werden und wie müsste eine zukunftsgerichtete Behördenstruktur aussehen?

(46) Wie sollten behördliche Verfahren mit Elementen der Selbst- oder Ko-Regulierung kombiniert werden?

(47) Soll eine Behörde die Befugnis haben, in bestimmten Fällen von allgemeiner Bedeutung, z. B. der systematischen Verletzung von Verbraucherrechten, Verfahren aufzugreifen?

XII. Fast alle Felder der Gesellschafts- und Wirtschaftspolitik sind mit einer enormen Dynamik aufgrund der Digitalisierung konfrontiert. Dies betrifft Geschäftsmodelle, Wettbewerbsregeln, Verbraucherrechte, Qualiizierung und vieles mehr. Gleichzeitig sind die behördlichen Kompetenzen stark segmentiert. Wer die Digitalisierung auf diesen Feldern in seiner Gesamtheit gestalten will, muss auch passende rechtliche und institutionelle Voraussetzungen schaffen. Die entsprechenden Kompetenzen müssen daher gebündelt werden.

Wir fragen:

(48) Wie und in welchem Umfang sollten Wettbewerbs-, Verbrauchersowie datenrelevante Fragen von Plattformmärkten in einer Behörde („Digitalagentur") gebündelt werden?

(49) Wie sollte eine efiziente, unbürokratische Marktbeobachtung angesichts der Entwicklungsdynamik, internationalen Ausrichtung und Vielfalt der Märkte ausgestaltet werden?

(50) Inwiefern wäre hierfür - analog zum TK-, Post- und Energiebereich - eine ständige wissenschaftliche Begleitung notwendig?

(51) Wie sieht eine sachgerechte Zuständigkeitsverteilung zwischen europäischer und nationaler Ebene aus?

(52) Welche institutionellen Fragen sind im Hinblick auf die Durchsetzung erforderlicher Maßnahmen gegenüber global tätigen Unternehmen zu beachten?

Dieser Text ist ein Auszug aus dem "Grünbuch Digitale Plattformen", erschienen beim Bundesministerium für Wirtschaft und Energie

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